第一章 行政管理与行政伦理（1）
一、管理与伦理的本质及其互涵（1）
1.管理的本质（2）
2.伦理的本质（4）
3.管理的伦理特质（6）
4.伦理的管理功能（8）
二、从行政伦理到公共管理伦理（10）
1.传统的政府行政模式（10）
2.公共行政管理的兴起（12）
3.公共管理伦理的主题（14）
4.公共管理伦理的特点（16）
三、现代行政伦理的主体和类型（19）
1.行政组织伦理（20）
2.行政体制伦理（21）
3.公共政策伦理（21）
4.行政行为伦理（22）
5.行政职员伦理（23）
【思考题】（24）
【案例分析】（24）
第二章 中国传统的行政伦理（26）
一、中国传统行政伦理的历史流变（26）
1.西周的“德”与“孝”：传统行政伦理之源头（26）
2.儒家的“礼”与“仁”：传统行政伦理的理据（30）
3.《贞观政要》对传统行政伦理的系统化阐释（35）
二、中国传统行政伦理的主要规范（37）
1.忠：臣事君以忠（38）
2.信：无信则不立（39）
3.廉：知耻而不贪（41）
4.智：是非明辨之（43）
三、中国传统行政伦理的现代转换（44）
1.传统行政伦理现代转换的合理定位（45）
2.传统行政伦理现代转换的基本取向（48 ）
【思考题】（52）
【案例分析】（52）
第三章 当代国外的行政伦理（54）
一、当代国外行政伦理的理论热点（54）
1.行政伦理内涵研究（54）
2.行政伦理责任研究（58）
3.公共行政正义研究（60）
4.政府善治问题研究（63）
二、国外行政伦理建设的基本做法（66）
1.立法使行政伦理制度化（66）
2.设立行政伦理管理机构（68）
3.建立行政伦理监督机制（70）
三、国外的行政伦理制度及其启示（72）
1.行政伦理是行政行为的指南（72）
2.行政伦理是政府管理的要旨（74）
3.行政伦理是公共决策的参照（75）
【思考题】（76）
【案例分析】（77）
第四章 政府权能的道德考量（80）
一、政府权能道德的理论探源（80）
1.理性观：政府建立基于谋求更大的善业（80）
2.正义观：政府使命在于实现公平与正义（82）
3.契约观：政府权力源于公民权利的让渡（84）
4.功利观：政府边界止于个人自由与权利（86）
二、政府权能遵从的伦理原则（88）
1.为民原则（88）
2.公正原则（91）
3.制衡原则（93 ）
4.有限原则（94）
三、政府权能变化的道德应对（96）
1.政府权力的泛化趋向与民主品质的形成（96）
2.政府职能的重心位移与责任意识的强化（98）
3.政府职能的工具变化与高效行为的评判（100）
4.政府能力的提升需求与道德力量的整合（102）
【思考题】（104）
【案例分析】（104）
第五章 政府行为与政府诚信（107）
一、政府行为中的诚信理念（107）
1.政府诚信的基本理念（107）
2.政府行为及信用指标（109）
3.建立政府诚信的必要（112）
二、西方政府诚信制度的演变（114）
1.形成时期（114）
2.发展时期（116）
3.成熟时期（118）
三、政府诚信危机及其化解（120）
1.政府诚信危机的表现（120）
2.政府诚信缺失的原因（122）
3.政府诚信危机的化解（123）
【思考题】（125）
【案例分析】（125）
第六章 行政执法的伦理维度（127）
一、行政执法的道德缺失（127）
1.行政执法的含义及其特征（127）
2.行政执法的伦理诉求（128）
3.行政执法的道德缺失（130）
二、行政执法目的与手段的正当性（133）
1.行政执法目的的正当性（133）
2.行政执法手段的正当性（135）
三、行政裁判：实质正义与程序正义（137）
1.行政裁判的实质及其伦理问题（137）
2.实质正义：公共权利的再分配（138）
3.程序正义：行政规则的合理性（140）
四、行政自由裁量权的正当使用（142）
1.行政自由裁量权存在的必要（142）
2.行政自由裁量权的恣意滥用（143）
3.行政自由裁量权的正当行使（144）
【思考题】（147）
【案例分析】（148）
第七章 权力滥用的道德制约（151）
一、权力滥用的表现及其危害（151）
1.权力的缘起及其错位（151）
2.权力滥用的表现及危害（153 ）
3.权力滥用的伦理分析（155）
二、权力滥用的制约模式（158）
1.权力滥用的政治制约模式（158）
2.权力滥用的社会制约模式（161）
3.权力滥用的法律制约模式（163）
三、权力制约的伦理机制（166）
1.权力行使方式的道德价值限囿（166）
2.权力行使主体的道德能力保障（169）
3.权力行使过程的道德心理制约（171）
【思考题】（174）
【案例分析】（174）
第八章 行政行为的伦理选择（177）
一、行政行为的公定伦理属性（177）
1.行政行为公定力的含义（177）
2.行政行为公定力的领域（179）
3.行政行为公定力的契合（181）
二、行政行为选择的道德前提（183）
1.行政行为的价值关涉（183）
2.行政行为的自由空间（184）
3.行政行为的道德冲突（186）
三、行政行为选择的机制（188）
1.行政行为选择的动力机制（188）
2.行政行为选择的调控机制（189）
3.行政行为选择的赏罚机制（191）
四、行政行为选择的伦理评价（192）
1.行政行为选择伦理评价的对象（192）
2.行政行为选择伦理评价的主体（194）
3.行政行为选择伦理评价的标准（195）
【思考题】（197）
【案例分析】（197）
第九章 行政忠诚及其实现（199）
一、行政忠诚的内涵（199）
1.什么是行政忠诚（199）
2.行政忠诚的特征（201）
3.行政忠诚的向度（204）
二、行政忠诚之必要性分析（207）
1.双峰对称的权力效应（207）
2.权力角色的代理转换（209）
3.个体价值的有效实现（212）
三、行政忠诚的实现（214）
1.行政忠诚实现的途径（214）
2.行政忠诚实现的方法（218）
【思考题】（221）
【案例分析】（221）
第十章 行政人格塑造与行政伦理建设（225）
一、行政人格的特质与功能（225）
1.行政人格的含义（225）
2.行政人格的特质（227）
3.行政人格的功能（231）
二、行政人格的基本类型（234）
1.与自我相关的行政人格类型（234）
2.与境界相关的行政人格类型（235）
3.与社会相关的行政人格类型（236）
三、行政人格与行政伦理建设（238）
1.视角比较：制度论、环境论与主体论（238）
2.历史检视：传统行政伦理与病态人格（241）
3.现实审度：行政人格扭曲与行政伦理（243）
4.人格重塑：行政伦理重建的有效途径（245）
【思考题】（248）
【案例分析】（249）
进一步阅读书目（251）
这不是一本知识体系完备而严密的教科书，而是一种基于时代使命感的前沿性探索，是一本集中了集体智慧的学术性著作。市场经济的逐渐成熟和法治社会的形成，使人们维护权利的要求也从自发走向自觉。人们日益认识到，实现权利无法回避权力，权力是权利的现实保障，建构一个真正具有公共性的政府成为普遍的社会需求，而权力的本质、组织构成与运作方式也日益成为公共话题。改善公共行政权力的思路大致有两条：一是科学化的思路，以韦伯等学者对官僚制的建构与完善为代表；二是人文化的思路，以哈贝马斯等学者的商谈伦理为代表。前者注重科学、理性、精确，希望通过理性精神的彻底关照建构一个层次清晰、职权分明、高效运行的政府；后者注重文化、伦理、交往，希望通过人文精神的觉醒与弘扬建构一个更加人性化、更有自律精神的清明政府。在逻辑与历史的统一中，与“现代性帝国”的不断扩张相统一，韦伯的科学主义、理性主义思路一直是行政改革的主流思路。理性主义行政思想的巨大成功是大家有目共睹的，但理性主义具有的机械主义与形式主义的天然缺陷，使其走到极端就可能成为为特权阶层的非理性服务的工具。与理性主义行政观相反的是人文主义，从人文化立场反思行政本质、探索行政改革正日益成为一门显学。我们试图在考察行政发展史与行政思想发展史的基础上，运用韦伯、哈贝马斯等学者的思想方法，从多个角度论证以德行政的必要性与紧迫性，力图对现代官僚制进行“人文救治”。紧紧抓住行政领域自身的精神特质，力图寻找公共领域自身相对独立的伦理规范，这是本书的一个重要任务。行政伦理研究在国外已经有近200年的历史，中国也有十分丰富的传统行政伦理思想，但如何建构一种既符合现代精神又具有中国文化话语权的行政伦理学，是一件十分重要而又艰难的工作。国内许多学者在这方面作了大量有益的探索，产生了不少有影响、仁智各见的成果，因而行政伦理学只要抓住了核心问题，其建立是可能的。那么，行政伦理学的核心问题是什么呢？这就是，公共行政领域是否有相对独立的道德内容和道德标准。从社会分工、人类实践方式的分化与整合的历史演进看，以整体性权力为核心的行政、公共部门，已经成为具有相对独立意1前 言义的行业和社会分工领域，公共领域的行政人员在本质上已经成为一种特殊行业的从业者。生存方式与实践方式的分化必然导致并伴随道德的分化，人的实践方式的分化及多样性并存是社会道德分化与多样性并存的根本原因。公共领域实践方式、行为方式、行为内容、行为目的等的特殊性、专门化，决定了公共领域已有其不同于其他社会分工部门的相对独立的道德内容。公共领域道德的特殊性、具体性决定了行政伦理学的存在是可能的。从行政本质理论的发展看，存在着三种行政模式：统治行政、管理行政、服务行政。统治行政也就是被少数特权阶层占有、为特权阶层利益服务的行政，统治行政的根本特点是权力所有权与使用权的全面垄断。统治行政是近代以前的主导行政模式。管理行政是近代以来逐渐成熟的行政模式，这种模式建构过程中的根本方法论是社会权力还原论，将社会权力还原到个人，认为权力在本质上只不过是个人对自身权力的使用权，而非所有权的暂时性让渡，也就是说社会权力在本质上、最终归属上是公共的、社会的。相对于极权性统治行政的历史影响，现实中管理行政的关注重点往往是以科学理性为工具重建行政，用科学的精神、规则、结构塑造政府的公共性。虽然管理行政的终极价值目标是权力的公共性，但现实中管理行政的科学理性却往往表现出异化性，权力往往被个别的人所占有。在反思中，人们发现，“管理”概念本身就是一种不平等的话语，管理是管理者与被管理者的统一，是管理者对被管理者的管理，管理的本质就是不平等，所以“服务”概念、服务行政得到越来越多的人们的认同。服务行政是当代行政本质观，服务的精神底蕴，是平等与尊重，是具有权力的执掌者对权力终极所有者———市民社会的尊重。服务行政是从话语权层面对权力公共性的再一次确认。但是，如果服务行政只存在于概念层面，而没有实践的可能，正如管理行政走向异化，服务行政也完全存在异化的可能，从而成为一种更具虚伪意识形态性的行政模式。对服务行政本质的哲理性思考、操作性落实就成为行政发展方向的前提性问题。在建构服务行政的过程中，对行政领域进行道德控制，通过提高公务人员的普遍道德水平，通过行政领域的道德化，高扬伦理精神、人文精神，保证行政领域真正成就其公共性，不失为现代行政伦理建设的最佳选择。对统治行政、管理行政理论的超越，对服务行政本质的理论反思使行政伦理学具有了学理上的存在基础。基于目前行政伦理研究还处于探索期，知识体系并不完备，故本书仅仅以“行政伦理导论”命名，未敢冒之以“学”，这既给读者留下了阅读空间，也给我们研究者留下了“话语余地”。全书由李建华制定写作提纲，提供基本的概念、理论和观点，然后分头写作，再由李建华负责统稿和改稿。写作分工如下：李建华（中南大学），第五章、第七章；左高山（清华大学），第二章、2行政伦理导论第三章；袁建辉（湖南大学），第一章；郭渐强（湖南大学），第六章；刘雪丰（湖南师范大学），第八章；刘明建（中南大学），第四章；夏方明（中南大学），第十章；李好（中南大学），第九章。在本书编写过程中，我们尽可能汲取（直接的或间接的）国内外关于行政伦理研究的最新成果，在此向这些研究者表示感谢。同时需要说明的是，我在主编这本书的同时，作为副主编参加了清华大学万俊人教授主编的《公共管理伦理导论》的编著工作，本书的许多思想都源于我们在一起关于公共伦理的讨论，有的章节在《公共管理伦理导论》中有体现。在此，对万俊人教授、龙兴海教授、任剑涛教授等同道朋友表示深深感谢。由于是集体性成果，在文字风格和表述方式上各有差异，我尽量进行了规整，有的甚至是重写，但还是有“强扭”的痕迹。本书是一本研究性著作，多少有点有违作为本科生教材的初衷。这样也好，本书除本科生阅读外，还可作为政治学、管理学、哲学类研究生教材。当然，希望大家多关注书的思想性，而不要太拘泥于知识性，因为思想优先是本书的宗旨。
李建华谨识于“三思书屋”
2004年9月22日
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